Projet de loi portant réforme des retraites - Discussion générale du lundi 28 octobre 2013

28 octobre 2013 - intervention en séance

Monsieur le Président,

Madame la Ministre,

Mes chers collègues,

 

Les réformes des retraites se suivent et, hélas, se ressemblent.

Celle-ci s’inscrit dans la droite ligne des précédentes, que pourtant, Madame la Ministre, vous aviez tant décriées.

Une énième réforme paramétrique et non la réforme systémique que moi-même et les membres de mon groupe appelons de nos vœux depuis 2003. Réforme qui consisterait à mettre en place un régime unique par points ou en comptes notionnels.

Au contraire, en ne jouant que sur les paramètres de l’existant, la présente réforme ne fait que conserver et prolonger l’acquis.

Au titre de la conservation, elle ne remet en cause ni l’âge d’ouverture des droits, ni celui du taux plein, hérités de la réforme Woerth de 2010. C’était pourtant me semble-t-il au programme du candidat Hollande.

Au titre de la prolongation, elle accroît encore la durée de cotisation, en augmente les taux et désindexe partiellement comme l’ont fait les réformes Balladur de 1993, Fillon de 2003 et, encore une fois, Woerth en 2010.

C’est bien pour cela que son intitulé est particulièrement trompeur, voire relève de l’imposture : projet de loi garantissant l’avenir et la justice du système de retraites.

Cette réforme n’est certainement pas de nature à garantir l’avenir du système de retraites, tant son ampleur financière est sous-dimensionnée par rapport aux besoins en jeu.

De même, elle ne peut non plus garantir la justice du système puisqu’elle ne s’attaque en rien à sa complexité et son opacité, nées de la multiplicité des régimes, et donc aux inéquités structurelles qui en découlent.

Je reviens donc sur ces deux points.

Sur le plan strictement financier, il est déjà évident que le compte n’y est pas.

Le Comité d’orientation des retraites évalue entre 20,9 et 21,3 milliards d’euros le déficit de tous les régimes, base et complémentaire confondus, en 2020.

Or, la réforme ne devrait rapporter que 7,6 milliards d’euros d’ici 2020, résorbant essentiellement le déficit du régime général et des régimes de base non équilibrés par l’Etat, c’est-à-dire principalement le régime de base des professions libérales, les régimes agricoles, des indépendants, et des fonctions publiques territoriale et hospitalière.

Remarque incidente : on nous explique que la réforme devrait également résorber le déficit du FSV, mais alors il faut nous expliquer par quelle mécanique puisque l’essentiel des ressources du FSV sont constitués d’une fraction de CSG.

A contrario, la réforme n’impactera que faiblement les déficits des régimes de base de l’Etat et équilibrés par lui, c’est-à-dire les principaux régimes spéciaux, ainsi que ceux des régimes complémentaires Agirc et Arrco.

La réforme ne couvrirait donc qu’un tiers du déficit prévisionnel. Et encore, est-ce garanti ?

Pas sûr, si l’on s’en réfère aux hypothèses macroéconomiques particulièrement optimistes sur lesquelles elle se fonde : d’une part, un taux de chômage diminuant jusqu’à 7,6% en 2020, puis 4,5% en 2033, alors qu’il n’est jamais passé sous la barre des 9% depuis plus de 20 ans et, d’autre part, une croissance de 1,6% par an en moyenne de 2011 à 2020, alors qu’elle risque d’être pratiquement nulle de 2011 à 2014.

Bref, des paramètres bien peu crédibles.

La présente réforme n’est donc pas à la hauteur de l’enjeu. Son ampleur financière est des plus limitées. A titre de comparaison, elle ne représente que le quart du produit de la réforme de 2010.

Il faudra évidemment y revenir avant 2020. Exit la garantie de pérennité.

Est-ce pour autant une réforme juste ? Pas plus.

Ce ne sont pas les quelques mesures de justice qu’elle porte, dont la plus emblématique porte bien entendu sur la pénibilité, qui en fait une réforme juste.

Je reviendrai sur la pénibilité, qui est au cœur du sujet, mais évidemment, nous ne pouvons que soutenir les mesures en faveur des assurés à carrière heurtée, des jeunes actifs et des femmes, en particulier l’élargissement du dispositif carrière longue, la possibilité de valider toutes sortes de périodes supplémentaires : deux trimestres de chômage, les périodes d’apprentissage, de formation des demandeurs d’emploi, l’ensemble des trimestres de maternité.

Idem pour les mesures favorables aux non-salariés agricoles – octroi de points complémentaires, garantie d’une pension minimale à 75% du SMIC – ou celles bénéficiant aux assurés handicapés et à leurs aidants.

Si ces mesures comptent pour leurs bénéficiaires, à l’échelle du système elles ne constituent que des miettes saupoudrées ici et là.

Elles ne peuvent rendre la réforme équitable parce que, d’une part, son économie générale ne l’est pas et, d’autre part, parce qu’elle ne s’attaque pas aux fondements mêmes des inéquités du système.

Je reviens donc encore une fois sur ces deux points.

Non, dans son économie générale, la présente réforme n’est pas équitable.

Premièrement, je l’ai déjà dit, la réforme n’est pas équitable parce qu’elle ne met pas à contribution tous les régimes de la même manière.

Deuxièmement, la réforme n’est pas équitable parce qu’elle aboutit sans le dire à une baisse nette et substantielle des pensions.

Elle est présentée par le Gouvernement comme financée également : 1/3 par l’entreprise, 1/3 par les salariés et 1/3 par les retraités.

Il y a là tromperie. En réalité, la réforme met surtout à contribution les salariés et, bien plus encore, les retraités.

Pour apprécier le partage réel des efforts, il convient de coupler ses effets avec les mesures prises en mars 2013 par les régimes complémentaires qui combleraient la moitié du déficit prévisionnel de ces régimes à l’horizon 2020.

Les entreprises ne contribueraient que marginalement : pour éviter que la réforme ne pèse sur le coût du travail et n’obère un peu plus la compétitivité des entreprises, le Gouvernement a annoncé que l’augmentation de la cotisation patronale portée par la présente réforme serait intégralement compensée par la fiscalisation partielle du financement de la branche famille.

 

Il en serait de même de la cotisation collective pénibilité, bien que, sur ce point, nous attendions des éclaircissements.

Cette neutralisation économique de la réforme est une bonne chose.

Mais cela signifie que les entreprises ne devraient financer que l’augmentation de la cotisation employeur de la part du régime complémentaire de 0,15 point, pour un coût d’1 milliard d’euros.

Les salariés contribueraient à la réforme pour une part substantielle : augmentation de la cotisation salariale de base de 0,3 point et complémentaire de 0,1 point, pour un coût de presque 3 milliards d’euros et une perte de pouvoir d’achat de 0,4%.

L’essentiel des mesures pèserait sur les retraités : fiscalisation de la majoration de pensions pour 3 enfants et plus, désindexation partielle des pensions du fait du décalage d’avril à octobre de leur revalorisation sur l’inflation, désindexation totale des pensions complémentaires, pour un coût de 6 milliards et une perte de pouvoir d’achat de 2%.

Conclusion : d’ici à 2020, les entreprises ne contribueront qu’à hauteur de 10% de ces efforts, les salariés à 30% et les retraités à 60%. Ce que ne dit pas le Gouvernement.

Après 2020, cette tendance serait encore accentuée selon l’OFCE : pour l’essentiel, l’augmentation de la durée de cotisation de 41 à 43 ans se traduirait par une baisse des pensions servies. Couplé avec leur désindexation, les retraites du privé pourraient baisser de 15 à 25% entre 2020 et 2040.

La variable d’ajustement est donc bien le niveau relatif des retraites.

Alors, parce qu’on doit un minimum de sincérité à nos concitoyens, nous demanderons la suppression des dispositions de report de la revalorisation des pensions.

Troisièmement, la réforme n’est pas équitable parce qu’elle pénalise les familles et les jeunes.

Après la menace de la mise sous condition de ressources des allocations, la double baisse du quotient familial, la réduction du congé parental, la fiscalisation de la majoration de pension pour enfants est une nouvelle atteinte à la politique familiale.

Bénéficiera-t-elle pour autant aux retraites ? Il faudra au moins nous expliquer comment puisque les majorations de pensions sont financées par la CAF, mais le produit de leur fiscalisation est perçu par le fisc.

De plus, en allongeant encore la durée de cotisation après 2020, la réforme pose un sérieux problème d’équité intergénérationnelle.

Problème inversé en matière de pénibilité.

Ce qui me conduit à la quatrième raison et dernière raison pour laquelle la réforme n’est pas équitable : c’est que même sa mesure d’équité la plus emblématique n’est pas équitable, celle relative à la pénibilité, puisque seuls les salariés du privé en bénéficieront et encore, seulement les salariés du privé qui se seront constitués des droits à partir de 2014.

La réforme n’est donc pas équitable dans son économie générale.

Et c’est d’ailleurs bien pour cela que, Madame la Ministre, vous n’arrivez même pas à l’imposer à votre propre majorité.

Rappelons-le, alors que vous bénéficiez à l’Assemblée nationale d’une confortable majorité, le texte n’y a été adopté qu’à une courte majorité. Texte voté uniquement avec des voix socialistes et encore pas toutes ! Et il a tout bonnement été rejeté par notre commission des Affaires sociales.

 

Plus fondamentalement, si la présente réforme ne peut pas rendre le système plus équitable, c’est parce qu’elle demeure paramétrique, c’est-à-dire qu’elle ne remet pas en cause l’architecture générale du système, qui est par nature source d’inéquités.

Oui, notre système de retraites est fondamentalement inéquitable.

Parce que, aujourd’hui, deux assurés peuvent avoir deux carrières parfaitement comparables et se retrouver avec des droits à la retraite allant du simple au double. Tout ça parce que les pensions ne sont pas fonction de la carrière, mais du statut.

L’éclatement du système en une myriade de régimes aux règles différentes ne se justifie plus et génère des injustices qui ne peuvent plus être acceptées.

Seule la réforme systémique que nous appelons de nos vœux depuis plus de 10 ans est susceptible d’y remédier.

L’objectif terminal de cette réforme est de mettre en place, comme cela a d’ailleurs déjà été fait dans plusieurs pays européens comme la Suède, l’Italie ou la Pologne, d’ici au plus tard à 2030, un régime unique, universel, en points ou en comptes notionnels.

Selon quelles modalités précises ? C’est bien entendu à la Nation d’en décider.

Le 7ème rapport du COR, du 27 janvier 2010, en a déjà détaillé les options et modalités techniques.

L’amendement que nous avons déposé auquel nous tenons le plus établit un calendrier pour la mise en œuvre de cette réforme.

Il prévoit que, sur la base du rapport du COR, le Gouvernement organise une conférence sociale et un débat national sur cette réforme systémique au premier semestre 2015, pour qu’elle soit mise en œuvre au premier semestre 2017.

En réalité, nous avions déjà fait inscrire le principe d’un débat national sur ce thème dans la réforme de 2010. Il devait avoir lieu au premier semestre 2013. Bien sûr, il n’a pas eu lieu. Mais, Madame la Ministre, lorsque je vous ai interrogé là-dessus, vous m’avez répondu que ce débat national, c’était le rapport Moreau ! Allons, trêve de mauvaise foi ! Le débat doit avoir lieu et, pour ne pas perdre plus de temps, la réforme doit aussi être programmée dans la foulée.

Parce que seule une telle réforme est de nature à garantir la pérennité financière, l'équité et la transparence du système par répartition.

Elle est d’ailleurs plébiscitée par nos concitoyens : selon un sondage Louis Harris de septembre dernier, 73% des français se déclarent « tout à fait favorables » ou « plutôt favorables » à la convergence des régimes des régimes du public, privé et spéciaux vers un régime unique. C'est même leur seul point de consensus.

Une telle réforme suppose au préalable quatre choses :

_ Un rapprochement du public et du privé ;

_ Une mise en extinction des régimes spéciaux ;

_ La mise en place en contrepartie d’un système universel de prise en compte de la pénibilité ;

_ La mise en place d’une retraite minimale de solidarité revalorisée.

Nos amendements s’articuleront autour de ces quatre axes.

Premier axe donc, rapprocher public et privé. En réalité, le rapprochement a déjà largement eu lieu. Taux, durée de cotisation et modalités de revalorisation sont harmonisés.

Restent quelques différences notables difficilement justifiables. La première d’entre-elles est le salaire de référence pris en compte.

Le rapport Moreau proposait de l’élargir dans la fonction publique, quitte à intégrer une part des primes dans le calcul. La proposition mérite d’être sérieusement étudiée.

Par ailleurs, il n’est pas normal que n’existe pas de caisse des agents d’Etat.

De plus, les différences de règles en matière de pensions de reversion et d’avantages famille n’ont pas de raison d’être. Il convient de les aplanir, à l’avantage d’ailleurs souvent des agents du public.

Enfin, à partir du moment où l’on met en place un système de prise en compte de la pénibilité, les catégories « d’actives » n’ont plus de raison d’être.

Deuxième axe, la mise en extinction des régimes spéciaux. Il est bien évident qu’eux également n’ont plus de raison d’être à partir du moment où la prise en charge de la pénibilité est modernisé et universalisée. Parce que, ne l’oublions pas, les régimes spéciaux constituent les réponses d’hier à la cette question de la pénibilité. Des réponses aujourd’hui obsolètes.

Si l’extinction de ces régimes serait progressive, en sifflet, elle pourrait dans un premier temps s’accompagner d’une accélération du calendrier d’augmentation des durées de cotisation.

Troisième axe, il est clef, c’est la mise en place d’un système universel de prise en compte de la pénibilité.

Celui qui nous est proposé va dans le bon sens. Il constitue bien sûr un progrès par rapport au dispositif mis en place par la réforme de 2010 qui confond presque pénibilité et prise en charge du handicap.

Cependant, la réforme proposée est problématique à plus d’un égard.

Primo, je ne reviendrai pas dessus, elle est peu équitable dans la mesure où elle ne concerne que les salariés du privé qui se constitueront des droits à partir de 2014.

Secondo, elle est d’une complexité fabuleuse mise en exergue par toutes les personnes auditionnées à ce sujet.

En particulier, on voit mal comment les petites entreprises pourront la mettre en œuvre. Ne serait-ce que pour constituer et reconstituer les périodes d’exposition au risque.

L’un des facteurs de complexité, auquel il est plus facile de remédier, vient aussi du fait qu’elle confond prévention de la pénibilité et prise en charge de la pénibilité à effet différé.

Or, cela nous semble à la fois une utopie et une erreur fondamentale.

Une utopie parce qu’un tourneur fraiseur qui a fait ça toute sa vie a beaucoup de mal à se reconvertir pour faire autre chose. Et dans les PME la reconversion est tout simplement inenvisageable.

Mais c’est aussi une erreur conceptuelle parce que la problématique de la prévention de la pénibilité relève de celle des conditions de travail et de la formation professionnelle, mais pas des retraites.

En revanche, la prise en charge de la pénibilité à effet différé est bien un problème de retraites.

Raison pour laquelle nous vous proposerons un amendement visant à recentrer le dispositif sur cette dernière question.

Quatrième axe, la solidarité.

On présente souvent les systèmes par points ou en comptes notionnels comme moins solidaires et redistributifs, comme des systèmes dont la variable d’ajustement serait inévitablement le niveau des pensions.

Rien n’est plus faux. Il est des systèmes par annuité très peu redistributifs, comme celui des USA, et des systèmes en comptes notionnels très solidaires, comme le système suédois.

Autrement dit, un régime unique par point n’écarte pas par nature la solidarité, bien au contraire. D’ailleurs, même le Gouvernement le prouve en attribuant dans cette réforme des points gratuits aux conjoints collaborateurs et aides familiaux du régime des exploitants agricoles.

Nous pensons que la mise en œuvre d’une telle réforme devrait être précédée d’une revalorisation substantielle de l’Allocation de solidarité aux personnes âgées, qui a remplacé le minimum vieillesse. Nous déposerons un amendement visant à étudier, dans un rapport, les conditions de revalorisation de cette allocation pour qu’elle soit portée le plus vite possible à 75% du SMIC.

Notre position sur ce texte dépendra bien sûr du sort qui sera réservé à ces amendements et, surtout, de l’écoute que vous nous aurez accordée en ce qui concerne la réforme systémique.

Peut-être ne serez-vous pas, Madame la Ministre, celle qui la portera. Mais nous sommes convaincus que, si ce n’est vous, ce sera l’un de vos successeurs.

L’idée fait en effet son chemin. Trop lentement à notre goût, mais tout de même.

Déjà, Madame la rapporteur, dans le rapport que vous avez cosigné avec notre ancien collègue Dominique Leclerc pour la Mecss le 18 mai 2010, vous vous y déclariez favorable. Je regrette que, curieusement, ce ne soit plus le cas aujourd’hui.

Côté partenaires sociaux, l’idée fait aussi son chemin. Le Medef y est favorable.

La CFTC et la CFDT s’y sont aussi déclarées favorables, même si en ce moment cette dernière voudrait le faire oublier. Idem du côté de la CFE.

Et nous ne pouvons que saluer nos collègues de l’UMP d’avoir maintenant, à leur retour, reprise ce thème.

Autant d’éléments qui confortent notre conviction : la réforme systémique aura lieu.

Espérons juste qu’elle n’aura pas lieu trop tard.